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查辦濫用市場支配地位案件的對策與思考

——以伊士曼(中國)投資管理有限公司壟斷案為例

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發布時間:2019-07-09 09:27 來源:
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  我國《反壟斷法》實施十年來,中國反壟斷事業蓬勃發展,反壟斷執法獲得國際社會的認可。中國與美國、歐盟并列世界反壟斷三大司法轄區之一。《反壟斷法》在保障和強化市場功能、提高經濟運行效率、維護消費者權益和社會公共利益、實現公平自由競争的市場價值理念上發揮了重要作用。
  黨的十九屆三中全會明确提出要加強和優化政府的反壟斷職能,由市場監管總局承擔反壟斷統一執法職責,标志着我國反壟斷工作進入新時代。而随着世界經濟一體化進程不斷加快,反壟斷工作在我國參與全球競争治理,深入參與制定國際競争規則,應對全球競争風險與挑戰等方面的戰略意義也日趨明顯。因此,必須深刻認識當前國内外對反壟斷執法機構提出的新要求,通過加強重點領域執法、查處重大典型案件來推進反壟斷執法常态化和專業化建設,進一步提升反壟斷執法能力和水平。
  本文通過對伊士曼(中國)投資管理有限公司壟斷案進行分析,梳理濫用市場支配地位案件的查辦難點及對策,希望能對同仁解決反壟斷執法實務提供參考。

案情簡介
  2017年8月,經原國家工商總局授權,原上海市工商局對伊士曼(中國)投資管理有限公司(以下簡稱伊士曼公司)涉嫌濫用市場支配地位行為立案調查。經查明,2013年至2015年,伊士曼公司利用其在中國内地醇酯十二成膜助劑市場的市場支配地位,通過與客戶簽訂具有排除、限制競争效果的排他性協議,實施了無正當理由限定交易的濫用市場支配地位行為。上海市市場監管局認為,伊士曼公司構成了《反壟斷法》第十七條第一款第(四)項規定的濫用市場支配地位行為。2019年4月,該局依據《反壟斷法》第四十七條、第四十九條之規定,對伊士曼公司罰款24378711.35元。

案件分析
  我國《反壟斷法》中規定了三種壟斷行為:一是經營者達成壟斷協議,二是經營者濫用市場支配地位,三是具有或者可能具有排除、限制競争效果的經營者集中。其中,辦案人員對于濫用市場支配地位行為的判定需要同時考察企業是否具有市場支配地位、是否實施濫用行為以及是否具有正當合理理由等,而查處此類行為在調查取證、行為界定上存在一定困難。在伊士曼案中,辦案人員對此案的争議焦點主要集中在三個方面。
  (一)相關市場界定
  界定相關市場通常是對競争行為進行分析的起點,是反壟斷執法工作的重要一環。在伊士曼案件中,界定相關市場的争議焦點主要集中在相關商品市場。
  一種觀點認為,本案的相關商品市場應當界定為成膜助劑市場,理由是包括醇酯十二在内的所有成膜助劑雖然特點不同、VOC含量不同、産品定價也存在差異,但對于水性塗料生産商而言都可用于水性塗料,可視作在同一産品市場内相互競争,不需要作進一步市場細分。
  另一種觀點認為,本案的相關商品市場應當界定為醇酯類成膜助劑市場,理由是醇酯十二和醇酯十六化學成分相同、分子結構相似,明顯不存在供給替代關系,且都應用于水性建築塗料,市場售價也較為接近,可劃分為同一産品市場進行論證分析。
  筆者認為,上述兩種觀點都具有一定片面性,在界定本案相關商品市場時,關鍵一點是明确目标商品的實際需求者以及目标商品與替代商品之間的競争關系。本案涉案商品為醇酯十二,辦案人員首先綜合分析醇酯十二産品的特性、銷售對象、市場應用以及相關塗料環保法規等因素,其市場需求者應為水性建築塗料及乳液生産廠商,據此可根據水性建築塗料的環保性生産要求、質量标準,将僅适用非水性建築塗料的成膜助劑産品予以排除。其次,辦案人員充分考察各成膜助劑之間的産品特性、用途、價格,需求者的依賴程度,經營者轉産成本及難易程度等因素,以需求替代分析為主,供給替代分析為輔,對醇酯十二成膜助劑和其他适用于水性建築塗料領域的成膜助劑進行多維度橫向對比論證。最後,辦案人員在對醇酯十二成膜助劑和醇酯十六成膜助劑進行替代性分析時還引入了假定壟斷者測試,運用臨界損失經濟分析方法來測試兩種成膜助劑之間的需求彈性關系。測試結果表明,在一定時期内,當醇酯十二成膜助劑市場銷售價格小幅上漲時(5%—10%)仍然有利可圖。與此同時,醇酯十六成膜助劑的市場需求量并未因此出現明顯變化。由此辦案人員判定,醇酯十二成膜助劑構成獨立的相關商品市場。
  (二)市場支配地位認定
  本案的調查結果顯示,2013年至2015年,伊士曼公司在相關市場内的市場份額已經達到《反壟斷法》第十九條規定的推定門檻,在此情況下,辦案機關是否可以采取份額推定的方式直接認定伊士曼公司具有市場支配地位?
  筆者認為,伊士曼公司的市場支配地位不能簡單通過份額推定方式認定。根據《反壟斷法》的相關規定,市場支配地位是指經營者在相關市場内具有能夠控制商品價格、數量或者其他交易條件,或者能夠阻礙、影響其他經營者進入相關市場能力的市場地位。由此可見,市場支配地位主要是考察經營者在相關市場上關于産品銷售數量、價格及銷售等方面的控制能力。
  本案中,相關市場的集中度較高,能夠與伊士曼公司展開競争的主要是潤泰和德納兩家企業,其中伊士曼公司的市場份額基本維持在50%左右。換言之,一旦潤泰公司或德納公司的銷售業績出現小幅增長,伊士曼公司的市場份額就有可能下滑至50%以下,但這并不意味着伊士曼公司對市場的控制力量不夠。相反,在面臨潤泰公司、德納公司等新進入者的低價競争策略時,伊士曼公司的産品價格始終保持在高位,而産品銷售量和銷售利潤仍呈明顯上升态勢,說明該領域的市場競争沒有削弱伊士曼公司的定價能力和産品競争力。由此可見,客戶對于伊士曼公司醇酯十二産品的依賴度較高,這種依賴度的形成與相關市場的進入壁壘、買方市場需求結構、伊士曼公司的财力技術優勢以及客戶的配方依賴有直接關聯。綜上,在相關市場内,無論是競争對手、各類型購買者、還是潛在進入者,都未對伊士曼公司形成有效的競争約束。由此可以綜合認定,伊士曼公司在相關市場内具有市場支配地位。
  (三)行為認定
  辦案機關經多方調查取證,查明了伊士曼公司濫用其在中國内地醇酯十二成膜助劑市場的支配地位,于2013年至2015年實施了“照付不議”協議和“最惠國待遇”協議的相關事實。然而在伊士曼公司實施的兩類排他性協議中,僅對簽約客戶的最低年度采購數量進行約定,并未直接限定簽約客戶必須百分之百向伊士曼公司采購醇酯十二産品,且排他性協議中約定的最低年度采購數量也未達到客戶的全部采購需求。因此,伊士曼公司的上述行為是否構成《反壟斷法》所禁止的限定交易行為呢?
  首先,上述兩類排他性協議具有鎖定客戶需求的實際效果,這種鎖定效果是由“最低采購數量”條款及其保障性條款共同實現的。伊士曼公司通過“最低采購數量”條款鎖定了大部分簽約客戶80%左右的采購需求,再以“照付不議”及“最惠國待遇”等保障性條款來增強“最低采購數量”條款的封鎖效果。其中,“照付不議”條款極大地增加了簽約客戶的違約責任,在協議期限内,客戶與伊士曼公司約定的最低采購數量越高,所面臨的違約成本就越大;而“最惠國待遇”條款則是通過上遊供貨商對于下遊簽約客戶的價格承諾來實現客戶需求鎖定。如果此時簽約,客戶會權衡協議帶來的成本優勢以及轉換或增加其他供應商時可能産生的轉換成本、質量風險等因素,而傾向于隻向伊士曼公司采購醇酯十二産品。因此,在大部分需求被鎖定的情況下,上述兩類排他性協議所約定的期限和産品需求覆蓋率會導緻簽約客戶很難轉換或增加其他供應商的情況。盡管伊士曼公司并未直接在排他性協議中限定交易客戶的全部采購需求,但在特定的市場競争環境下,上述兩類協議足以産生限定交易的實質效果。
  其次,伊士曼公司針對市場中采購量較為集中的大宗客戶群體實施了具有鎖定需求效果的長期排他性協議。在特定時期,“最惠國待遇”協議和“照付不議”協議的同時生效可以産生市場封鎖的疊加效應,從而導緻市場競争僅能出現在剩餘的市場需求上。以2015年為例,伊士曼公司通過上述兩種協議鎖定的客戶需求量占當年市場總銷量的20%以上。與被鎖定需求相比,剩餘市場需求極為分散,單個企業的訂貨量遠遠低于被鎖定的大宗客戶群體,最終影響了其他競争對手在剩餘市場需求上的競争能力,從而減弱了整個市場的競争。
  最後,伊士曼公司實施上述兩類排他性協議不具備正當理由。我國《反壟斷法》明确将行為人“沒有正當理由”作為認定其行為構成濫用市場支配地位的限定條件之一。本案中,辦案機關對于正當理由的審查工作更加側重于對伊士曼公司實施排他性協議的行為後果評估,主要考察經濟行為帶來的正面績效和對市場競争的負面影響之間的利弊關系。在調查過程中,伊士曼公司提出抗辯意見,認為含有最低采購要求的排他性協議存在提高經濟效益,、降低談判成本的積極意義,但經辦案機關進一步分析認證發現,伊士曼公司在“照付不議”協議和“最惠國待遇”協議中均設置了過高的最低采購要求,使得交易相對方在轉換供應商時存在明顯困難。同時,兩類排他性協議的疊加效應也産生了明顯的限定交易結果和反競争效果。由此,辦案人員判定伊士曼公司在行為公平性和競争促進性方面并不具備正當理由,其行為的負面效應遠大于産生的經濟效益,應當予以規制。
  綜上,伊士曼公司通過排他性協議鎖定了相關市場内具有一定影響力客戶的大部分需求,對相關市場産生了明顯的排除、限制競争結果,構成了《反壟斷法》第十七條第一款第四項規定的限定交易行為。

案件啟示
  (一)合理布局、發揮團隊協作作用是查辦前提
  濫用市場支配地位案件辦案周期長,調查對象多為國有企業或跨國集團公司,經濟實力雄厚,同時取證環節繁複,證據要求嚴格,對行政機關的執法效能、執法水平等提出考驗。反壟斷執法部門辦好濫用市場支配地位案件的前提是良好的團隊協作,切實做到定領導、定人員、定方案,建立起運行順暢的分工負責機制,充分依靠團隊的力量,群策群力、協同作戰。指揮人員靠前指揮,對重要問題親自把關,及時把握辦案方向進度,加強調查方案落實情況的督促檢查。案件主辦人員具備優異的案件駕馭能力,能夠根據案件情況合理制定調查方案和各種情形下的應對預案、把握主攻方向、彙總證據材料、撰寫相關報告、同時做好各項協調工作。其他案件參與人員要根據崗位職責各司其職,明确取證要點、梳理證據材料、保證方案執行。這樣才能做到對此類案件查處力度大、查辦進展快、查結效果好。
  (二)精準制定預案,把握行業特點是查辦基礎
  濫用市場支配地位案件專業性強、取證環節多,這要求辦案機關必須做好周密的案前準備。在調查方案的制定上,辦案機關既要針對目标商品的曆史發展狀況、生産供應環節、市場競争現狀、應用需求領域等重點要點合理分配調查人員,又要善于整合各類資源,結合取證要求、調查對象、辦案時效、執法裝備等實際情況确定切實可行的調查方式。
  本案涉及大量的塗料專業知識和市場應用數據,對辦案機關開展調查取證工作要求極高。面對紛繁複雜的化學分子式和晦澀難懂的塗料專業術語,辦案人員首先要破除專業壁壘。根據事前拟定的調查方案,辦案人員集中走訪了塗料工業協會、塗料染料協會、塗料研究所等專業單位,開展專項調研,同時查閱大量資料。随後,辦案人員兵分兩路,一是深入成膜助劑行業,通過問題清單發放和實地調查相結合的方式,圍繞成膜助劑生産商、上遊原料供應商、下遊塗料客戶三方面展開調查取證工作,廣泛收集輔助證據和檢查證據,逐步形成相對完整的證據鍊;二是組織力量對伊士曼公司進行集中調查取證。考慮到跨國企業審批流程複雜、業務部門繁多、人員流動率高等因素,辦案人員對企業的内部架構、運作模式及層級關系進行全面了解,并在此基礎上與企業的管理、人事、業務、财務及法務部門進行充分溝通,從維護公平競争秩序,營造良好市場環境的高度與當事人達成共識。辦案人員在取證時力求真實、全面、充分,經過一年多的調查取證,辦案人員完成了40餘家企業的取證工作,調取了本案定性的關鍵證據,全面掌握了伊士曼公司的違法行為,為本案的順利辦結奠定了基礎。
  (三)深挖細究、評估競争效果是認定關鍵
  濫用市場支配行為通常會對市場競争、消費者利益等方面産生負面效應。執法實踐中,辦案人員既要分析違法行為對于交易雙方所産生的直接影響,又要通過評估其違法行為産生的競争效果來綜合認定市場支配地位企業是否存在排除、限制競争和掠奪購買者利益行為。但對這類行為的競争效果評估要求較高,不确定因素較多,即使是針對同一種經營行為,在不同市場條件、不同地域市場或由不同市場主體實施時,都可能産生截然不同的結果。因此,反壟斷執法部門在查辦此類案件時,應當堅持個案分析和合理原則,綜合多方因素進行分析論證。
  在伊士曼案件對外公示的處罰決定書中,辦案機關對濫用行為的競争效果評估表述不僅涉及複雜的行業競争狀況、法律規定、還進行了嚴謹的經濟學分析。在分析思路上,辦案機關以排他性協議産生的封鎖效應為核心,從購買者和競争者兩個角度分别展開評估,通過對進入壁壘、市場封鎖比例以及對同業其他市場競争者的影響程度進行定量分析,有力印證了市場支配地位企業實施濫用行為将導緻的後果,為本案厘清案件事實、準确定性裁量提供了實證依據。
  (四)寬嚴相濟,維護競争秩序是查辦目的
  在反壟斷執法實務中,由于身份立場差異,執法者與執法對象從一開始就處于沖突對立面,難以建立并保持信任感。而随着調查深入,調查雙方的任何細微摩擦都可能導緻矛盾加劇。此時,經營者一旦意識到自身存在壟斷行為,極有可能利用自身的影響力、資源優勢來妨礙調查或增加壟斷行為的隐蔽性,從而增加案件查辦的難度。因此,反壟斷執法部門在查辦濫用市場支配地位案件時,要充分保障被調查企業的知情權,給予企業陳述申辯機會。并且,在不違反保密性原則和不影響案件辦理的前提下,根據案件推進程度約談企業高管,開誠布公地幫助企業厘清問題、提高認識,鼓勵企業在調查前期主動消除違法行為後果,探讨整改方案。對于積極配合調查,有主動改正意願或行為的調查對象,反壟斷執法部門可以依據法律規定及違法情節酌情予以從輕或減輕處罰,要讓被調查方充分相信,主動配合調查是其最優選擇,保護市場競争、消除違法後果、優化資源配置才是執法目的。
  競争是市場經濟的靈魂,法治是最好的營商環境。在經濟全球化和企業競争國際化的大環境下,維護多邊競争秩序、營造統一開放的市場體系更有賴于有效的反壟斷執法工作。反壟斷執法部門應主動适應新時代新要求,不斷推進反壟斷執法常态化專業化,持續加大反壟斷執法工作力度,以案件查辦為基礎,以制度建設為依托,以人才培養為保障,努力打造世界一流營商環境,維護市場公平秩序。□上海市市場監管局執法總隊 羅 輝 倪 珑

(責任編輯:系統管理員)

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